El Sistema Europeo de Supervisión Financiera se creó como un sistema de autoridades macroprudenciales y microprudenciales de múltiples niveles que tiene por objeto garantizar una supervisión financiera uniforme y coherente dentro de la Unión. Incluye la Junta Europea de Riesgo Sistémico, las tres Autoridades Europeas de Supervisión (ABE, AEVM y AESPJ) y los supervisores nacionales. El Banco Central Europeo, como parte del Mecanismo Único de Supervisión (MUS), es el supervisor bancario de los bancos más grandes.
Base jurídica
Artículos 114 y 127, apartado 6, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Antecedentes y objetivos
El sector financiero está sujeto a un estricto marco de regulación y supervisión que tiene por objeto promover la estabilidad financiera y proteger a los clientes de los servicios financieros. Los Reglamentos de la Unión establecen las normas y los estándares que deben cumplir las instituciones financieras. La supervisión es un proceso de control destinado a garantizar que las entidades financieras apliquen correctamente dichas normas y estándares. Entre otras cuestiones, la crisis financiera mundial de 2007-2008 puso de manifiesto la necesidad de mejorar y reforzar la arquitectura europea de regulación y supervisión. De conformidad con las recomendaciones formuladas en el informe del Grupo de expertos presidido por Jacques de Larosière sobre la forma de reforzar el dispositivo europeo de supervisión, en 2010 se introdujo el Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF) y, el 1 de enero de 2011, se puso en marcha. El SESF está compuesto por la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS), las tres Autoridades Europeas de Supervisión (AES), a saber, la Autoridad Bancaria Europea (ABE), la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM) y la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ), el Comité Mixto de las Autoridades Europeas de Supervisión, y los supervisores nacionales.
El principal objetivo del SESF consiste en velar por que las normas aplicables al sector financiero se implementen adecuadamente en todos los Estados miembros con el fin de preservar la estabilidad financiera, fomentar la confianza y proteger a los consumidores.
El SESF es un sistema que combina la supervisión microprudencial y la supervisión macroprudencial. El principal objetivo de la supervisión microprudencial es reducir las probabilidades de quiebra de las instituciones financieras a nivel individual y minimizar su impacto. La supervisión macroprudencial se ocupa de la exposición del sistema financiero en su conjunto a los riesgos comunes y tiene por objeto limitar sus dificultades con el fin de proteger a la economía en general de pérdidas significativas en términos de producción real.
La crisis financiera mundial de 2007-2008 demostró que la arquitectura de supervisión de la Unión antes de la crisis hacía demasiado hincapié en la supervisión de las distintas entidades financieras y excesivamente poco en los aspectos macroprudenciales. Por tanto, se creó la JERS, al que se asignó el cometido de supervisión macroprudencial del sistema financiero de la Unión y de prevención y atenuación del riesgo sistémico. La ABE, la AEVM y la AESPJ llevan a cabo la supervisión microprudencial en cada uno de los sectores pertinentes de los servicios financieros (banca, mercados de capitales y seguros). En lo que respecta a las cuestiones intersectoriales y horizontales, las tres autoridades microprudenciales colaboran en el seno del Comité Mixto.
Marco
A. Supervisión microprudencial
La supervisión microprudencial en la Unión se caracteriza por un sistema de autoridades compuesto por varios niveles, separados en función del sector (banca, seguros y mercados de capitales) y el área de supervisión y regulación (nacional y de la Unión).
1. Autoridades Europeas de Supervisión (AES)
La ABE, la AEVM y la AESPJ son agencias de la Unión con personalidad jurídica propia y están representadas por sus respectivos presidentes. Las AES deben actuar de forma independiente y solo en interés del conjunto de la Unión. Son responsables de sus acciones ante el Parlamento y el Consejo.
El objetivo principal de las AES, establecido en sus respectivos Reglamentos de base (los «Reglamentos de las AES»), es proteger el interés público contribuyendo a sustentar la estabilidad y la eficacia del sistema financiero.
Las AES contribuyen al desarrollo de un código normativo único elaborando dos tipos de normas técnicas (normas técnicas de regulación y de ejecución), que son adoptadas por la Comisión (en forma de actos delegados o de ejecución). Con el fin de mejorar la convergencia en materia de supervisión, emiten directrices y recomendaciones y disponen de ciertos poderes por lo que respecta a las violaciones del Derecho de la Unión por las autoridades nacionales de control, las emergencias y los desacuerdos que surjan entre las autoridades nacionales competentes.
En su correspondiente sector de actividad, cada una de las AES, en consulta con la JERS, tiene el cometido de elaborar criterios para determinar y cuantificar el riesgo sistémico y diseñar un régimen adecuado de pruebas de solvencia para las instituciones dentro de su ámbito de competencia. Las AES también inician y coordinan pruebas de solvencia a escala de la Unión para evaluar la resiliencia de los participantes en el mercado financiero.
En las tres AES, la Junta de Supervisores es el principal órgano de toma de decisiones, compuesto por el presidente, el jefe de la autoridad de control competente de cada Estado miembro y un representante respectivamente de la Comisión, el Banco Central Europeo (BCE), la JERS y las otras dos AES.
a. Autoridad Bancaria Europea (ABE)
Base jurídica: Reglamento (UE) n.o 1093/2010 por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Bancaria Europea), en su versión modificada por la legislación posterior.
Originalmente con sede en Londres, la ABE se trasladó a París en junio de 2019. El ámbito de la ABE comprende las entidades de crédito, los conglomerados financieros, las empresas de inversión, las entidades de pago y las entidades de dinero electrónico. A raíz de la revisión de 2019, a la ABE se le encomendó, asimismo, la prevención del uso del sistema financiero para el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
b. Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ)
Base jurídica: Reglamento (UE) n.o 1094/2010 por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación), en su versión modificada por la legislación posterior.
La AESPJ tiene su sede en Fráncfort del Meno. Su labor se centra principalmente en las empresas de seguros y reaseguros, los intermediarios de seguros, los conglomerados financieros y los fondos de pensiones de empleo (FPE). Contribuye principalmente al Código normativo único sobre seguros y pensiones de jubilación a través de los regímenes de Solvencia II y del FPE.
c. Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM)
Base jurídica: Reglamento (UE) n.o 1095/2010 por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Valores y Mercados), en su versión modificada por la legislación posterior.
La AEVM tiene su sede en París. Su ámbito comprende los mercados de capitales y sus participantes (bolsas, agentes de bolsa, fondos, etc.). En la Unión, la AEVM tiene control directo y competencia exclusiva para registrar, supervisar y sancionar a las agencias de calificación crediticia y los registros de operaciones. También es responsable del reconocimiento de contrapartes centrales y registros de operaciones de terceros países (es decir, de países no pertenecientes a la Unión), así como de la certificación y la aprobación de agencias de calificación crediticia de terceros países.
2. Órganos comunes
Un Comité Mixto de las Autoridades Europeas de Supervisión (Comité Mixto) se encarga de la coordinación global e intersectorial con vistas a garantizar la coherencia de la supervisión. Se ocupa, asimismo, de resolver diferencias entre las AES en cuestiones intersectoriales.
La Sala de Recurso es independiente de las tres AES y es competente para los recursos de las partes afectadas por las decisiones de las AES. Las resoluciones de la Sala de Recurso pueden ser recurridas ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
3. Autoridades nacionales de supervisión competentes
Cada Estado miembro designa a sus propias autoridades competentes, que forman parte del SESF y están representadas en las AES.
B. Supervisión macroprudencial — Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS)
Base jurídica: Reglamento (UE) n.o 1092/2010 relativo a la supervisión macroprudencial del sistema financiero en la Unión Europea y por el que se crea una Junta Europea de Riesgo Sistémico, en su versión modificada por la legislación posterior, y el Reglamento (UE) n. del Consejo por el que se encomienda al Banco Central Europeo una serie de tareas específicas relacionadas con el funcionamiento de la Junta Europea de Riesgo Sistémico.
La supervisión macroprudencial a escala europea corre a cargo de la JERS. Su objetivo es prevenir y mitigar los riesgos sistémicos para la estabilidad financiera a la luz de la evolución macroeconómica. Se compone de una Junta General, un Comité director, dos órganos consultivos (Comité Científico Consultivo y Comité Técnico Consultivo) y una Secretaría. El BCE proporciona a la JERS apoyo analítico, estadístico, administrativo y logístico. El presidente del BCE también es presidente de la JERS.
C. Cooperación a diferentes niveles
Los mercados financieros son complejos, están interconectados y cada vez están más globalizados. La coordinación y la cooperación entre las autoridades de supervisión responsables de las diferentes entidades y sectores, tanto dentro de la Unión como a escala mundial, es, por lo tanto, clave. En este contexto, las AES desempeñan un importante papel de coordinación. Las diferentes entidades del SESF se coordinan también con instituciones internacionales, en particular en foros de supervisión como la Organización Internacional de Comisiones de Valores (OICV), el Consejo de Estabilidad Financiera y la Asociación Internacional de Inspectores de Seguros (AIIS) y con supervisores de terceros países.
D. Desarrollo del marco de supervisión
Durante y después de la crisis financiera mundial de 2007-2008 se puso de manifiesto que era necesaria una mayor integración de la supervisión bancaria en la zona del euro. Por consiguiente, en 2013 se creó la unión bancaria de la Unión, que comenzó a funcionar en noviembre de 2014 y que introdujo nuevos elementos y agentes económicos. Uno de los pilares fundamentales de la unión bancaria, el Mecanismo Único de Supervisión (MUS), es un elemento sumamente importante del marco de supervisión.
Con arreglo al Reglamento de base del MUS, el BCE es el supervisor bancario de los bancos de mayor tamaño («entidades de crédito significativas») en los Estados miembros de la zona del euro así como en los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro que decidan adherirse. A tal fin, la estructura de gobernanza del BCE se ha adaptado mediante el establecimiento de un consejo de supervisión. Las tareas del BCE en dicho ámbito incluyen la autorización de las entidades de crédito, velar por el cumplimiento de los requisitos prudenciales y otros requisitos normativos y llevar a cabo exámenes de supervisión. Los supervisores bancarios nacionales siguen supervisando a los demás bancos. Además de estas funciones microprudenciales, el BCE también tiene cometidos e instrumentos macroprudenciales. Con objeto de garantizar una supervisión coherente, el BCE coopera estrechamente con los supervisores bancarios nacionales en el marco del MUS y con las demás autoridades de que se compone el SESF, en particular con la ABE.
Además, el Mecanismo Único de Resolución (MUR) se creó para los bancos cubiertos por el MUS y entró en funcionamiento en 2016. El Mecanismo Único de Resolución permite gestionar eficazmente la resolución bancaria a través de una Junta Única de Resolución (JUR) y un Fondo Único de Resolución (FUR), financiados por el sector bancario. Pretende garantizar la resolución ordenada de los bancos en dificultades con un coste mínimo para el contribuyente y para la economía real.
En 2019, en el marco de la búsqueda de una unión de los mercados de capitales de la Unión, y como parte de un abanico más amplio de medidas, se llevó a cabo una revisión del marco del SESF, que concluyó con la modificación los Reglamentos constitutivos de las AES y de la JERS. Las modificaciones tenían por objeto reforzar las competencias, la gobernanza y la financiación de las AES, así como fortalecer la capacidad de la JERS de supervisar el sistema financiero y detectar riesgos para la estabilidad financiera, también en nuevos ámbitos como la tecnología financiera (FinTech).
La última revisión de las operaciones de las AES estaba prevista en el marco del Plan de Acción para la Unión de los Mercados de Capitales de 2020 y concluyó en mayo de 2022. En esta revisión se proponía llevar a cabo modificaciones específicas destinadas a fomentar la convergencia de la supervisión en la legislación sectorial y continuar el proceso de reflexión sobre otros posibles ámbitos con margen de mejora.
Papel del Parlamento Europeo
En calidad de colegislador, el Parlamento ha desempeñado un importante papel en la creación de la legislación de base del SESF. Además, el Parlamento desempeña una función de control por lo que respecta a las medidas adoptadas en la elaboración del código normativo único, es decir, los actos delegados (incluidas las normas técnicas de regulación) y los actos de ejecución (incluidas las normas técnicas de ejecución). Los presidentes y directores ejecutivos de las AES han de ser confirmados por el Parlamento Europeo. El Parlamento goza, asimismo, de amplios derechos de información: tiene derecho a recibir, por ejemplo, el programa anual de trabajo, el programa plurianual de trabajo y los informes anuales de las AES. Además, puede solicitar dictámenes a las AES. También vota todos los años la aprobación de la gestión en la ejecución del presupuesto de las AES.
El Parlamento y el BCE han celebrado, asimismo, el Acuerdo interinstitucional (2013/694/UE) con objeto de garantizar la rendición de cuentas y la supervisión de las tareas encomendadas al BCE en el marco del MUS. En particular, el Parlamento decide sobre la aprobación de los candidatos propuestos por el BCE para la Presidencia y la Vicepresidencia del Consejo de Supervisión, respectivamente, mediante una votación en la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios (ECON) y en el Pleno. Por otra parte, el presidente del Consejo de Supervisión asiste a audiencias e intercambios de puntos de vista periódicos con los diputados al Parlamento Europeo para presentar el Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE y explicar la ejecución por parte del BCE de sus funciones de supervisión, así como para responder a las preguntas de los diputados.
Para obtener más información sobre este tema, consúltese el sitio web de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios.
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